Одной из форм местного самоуправления, одной из составляющих права на местное самоуправления является территориальное общественное самоуправление.
Легальное определение территориального общественного самоуправления содержится в ст. 27 Закона. Под территориальным общественным самоуправлением (далее по тексту – ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Итак, во-первых ТОС, это - деятельность, точнее, самодеятельность граждан.
Во-вторых, это состояние самоорганизации, готовности к самоуправлению, умение жителей, наличие условий для самоуправления.
В-третьих, это институт, то есть наличие дееспособной системы органов самоуправления и средств управления: органы плюс жители, способные к самоуправлению, подчеркиваю. Не просто жители, а способные к самоуправлению.
В-четвертых, - это и форма участия населения в решении вопросов местного значения.
Наконец, это общественные организации, общественные объединения, точнее, если сказать, это органы общественной самодеятельности.
С точки зрения конституционно-установленных прав человека и гражданина территориальное общественное самоуправление является механизмом (системой) реализации двух конституционных прав граждан: на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью защиты общих интересов населения данной микротерритории.
Забежим вперед и отметим, что в проекте ФЗ «Об общих принципах организации ТОС», территориальное общественное самоуправление так и определяется – это форма реализации гражданами Российской Федерации конституционных прав на собрания и объединение для защиты общественных интересов.
Но вернемся к анализу современного законодательного определения ТОС.
Первый абзац ст.27 Закона четко и ясно определяет, что природа ТОСа – это природа общественной структуры. Второй же абзац этой статьи закрепляет: «Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления».
Здесь рождается первое противоречие, связанное с этой статьей Закона.
С одной стороны, народу дается свобода для самообразования, свобода создания общественной структуры, а с другой стороны: это свобода ограничивается законом, который создаст власть. И, как отмечают, специалисты, «эта власть будем вам диктовать, как вы будете создавать ТОСы и как они будут работать».
Такое законодательное положение влечет повсеместную зависимость органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления. Так, отдельные муниципалитеты "подминают" под себя органы территориального общественного самоуправления, формируя их как низовые структуры местного самоуправления, заорганизовывают требованиями, ущемляющими конституционные права и свободы граждан. Так, в законах Ставропольского края, Архангельской области, нормативных правовых актах городов Мурманска, Калининграда органы территориального общественного самоуправления признаются частью системы органов местного самоуправления.
Приведем пример из практики:
«Рязанцев - житель п.Луговского Ханты-Мансийского района Ханты-Мансийского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействительными п.5 ст.41 Устава муниципального образования "Ханты-Мансийский район" Ханты-Мансийского автономного округа и Положения о территориальном самоуправлении на Луговской территории Ханты-Мансийского района, а также о назначении даты выборов главы администрации Луговской территории Ханты-Мансийского района. По его мнению, в нарушение федерального законодательства и законов Ханты-Мансийского автономного округа о местном самоуправлении он лишен возможности реализовать свое право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления Луговской территории в связи с тем, что в соответствии с упомянутыми нормативными актами глава администрации Луговской территории не избирается жителями территории, а назначается главой местного самоуправления Ханты-Мансийского района.
Суд Ханты-Мансийского автономного округа удовлетворил заявление Рязанцева в части признания недействительными нормативных актов, ограничивающих право граждан Луговской территории избирать главу территориального самоуправления, а его требование о назначении даты выборов оставил без удовлетворения.
Проверив дело в кассационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда в части отказа в удовлетворении требования заявителя о назначении даты выборов отменила, в остальном решение оставила без изменения по следующим основаниям.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст.131 Конституции Российской Федерации).
Поселок Луговской согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 23 мая 1996 г. "Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа" входит в состав Ханты-Мансийского района Ханты-Мансийского автономного округа.
В соответствии с ч.2 ст.6 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 20 декабря 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" субъектом местного самоуправления является Ханты-Мансийский район.
Поселок Луговской, пос.Кирпичный и дер.Белогорье образуют Луговскую территорию, на которой на основании ст.6 и ч.2 ст.39 Устава муниципального образования "Ханты-Мансийский район" Ханты-Мансийского автономного округа осуществляется общественное территориальное самоуправление.
Как правильно указал суд в решении, органы территориального самоуправления муниципального образования "Ханты-Мансийский район" - составная часть системы органов муниципального образования (ст.41 Устава) в соответствии со ст.130 Конституции Российской Федерации, ст.ст.14, 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст.57 - 63 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" должны формироваться непосредственно населением территории путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан.
Устав муниципального образования "Ханты-Мансийский район" Ханты-Мансийского автономного округа (п.5 ст.41) и Положение о территориальном самоуправлении на Луговской территории, предусматривающие назначение главы администрации территории главой муниципального образования, обоснованно признаны судом недействительными как нарушающие право населения самостоятельно избирать органы территориального самоуправления, в том числе и его главу»[1].
Напрашиваются вывод о том, что государство должно законодательно оградить территориальное общественное самоуправление населения от чрезмерной законодательной и исполнительно-распорядительной опеки, вмешательства властных структур и должностных лиц в деятельность, осуществляемую непосредственно населением.
Вторая проблема, вытекающая из определения ТОС, заключается в том, что вообще не понятен статус ТОС. Что такое органы территориально-общественного самоуправления? Просто общественные объединения или же наделенные властными полномочиями?
С одной стороны, территориально-общественное самоуправление представляет собой механизм приближения власти к населению в условиях крупных населенных пунктов. Получается, что территориально-общественное самоуправление должно быть властью.
В поисках определения и анализа что это такое ТОС, эксперты отмечают: ТОС – «это группа энтузиастов. Вот в любом ТОСе, какой вы не возьмите в стране ТОС, - это группа энтузиастов, которая занимается общественной работой. …многие ТОСы начинались с общественных организаций».
Общественный характер данных органов вытекает из того, что действуют они не от имени государства, а от определенного территориального микроколлектива.
В этом смысле значение органов ТОС для формирования гражданского общества в России является довольно важным, поскольку именно в них реально происходит процесс размывания традиционного для России отчуждения общества от управленческой деятельности. Главным здесь является, как это не парадоксально, необязательность таких организаций. Значит, можно предположить, что большинство их них станет возникать не по велению сверху, а действительно лишь только в случае необходимости, когда жители сами осознают свои нужды и интересы и объединятся для их реализации и защиты[2].
Возникает логичный вопрос: в чем отличие территориального общественного самоуправления от общественной самодеятельности и вообще от всех общественных организаций? Территориальное общественное самоуправление имеет объединения в форме органов в этом институте, оно имеет представительский характер. Представительский, то есть такой же характер, как выбранные гражданами органы местного самоуправления.
Однако на определенном этапе ТОС становится органом власти. Как это объяснить? В политологии есть очень простое определение, «власти». Когда какой-то орган выступает от имени жителей всей территории, значит, это орган власти.
Таким образом, появляется четвертый, независимый ни от кого, самостоятельный уровень власти. По поводу чего большинство авторов подчеркивают - «это вредная и неправильная идея, опасная идея».
Обратимся еще раз к определению ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования… Закон говорит о том, что ТОС - это форма реализации права на местное самоуправление. Таким образом, с одной стороны ТОС выступает как посредник между населением и органами местной власти, во-вторых, как общественное объединение, в-третьих как наделенный определенной властью орган. Впрочем не будем ставить точку в решении этого вопроса. Мы еще коснемся этой проблемы в отдельном параграфе – органы территориального общественного самоуправления.